por Humberto Eliash (Chile) — Viernes, 29 de Mayo de 2009
ADRIANA SAPELLI
arquitecta magister urbanismo. email: asapelli@gmail.com
INTRODUCCION
La recuperación urbana ha experimentado cambios muy significativos en las últimas décadas a nivel internacional, no solo en materias arquitectónicas o constructivas sino mayoritariamente en los modos de gestión urbana. Esto implica el desarrollo de avances concretos en instrumentos legales y económicos que tratan de revertir los procesos de deterioro y posibilitar su rehabilitación. En este trabajo se analizan los modos de gestión desarrollados en los últimos años, para la recuperación urbana de áreas de interés patrimonial. Se abordan una serie de cuestiones centrales de la práctica urbanística actual.
En primer lugar, se estudia la factibilidad de la recuperación urbana a partir de la dificultad para revertir el deterioro de grandes áreas consolidadas de la ciudad. Estas áreas poseen importantes valores patrimoniales y una completa infraestructura de servicios y equipamientos. La persistencia del deterioro se constituye en una pérdida, por una parte, de elementos identitatarios que en el contexto de un mundo globalizado adquieren mayor valor relativo; y por otra parte, económica ya que la dispersión de la población tiene altos costos para la ciudad.
En segundo lugar, se abordan los problemas que surgen para la gestión urbana en el contexto de las dinámicas de desarrollo actuales, donde la protección patrimonial es considerada por los actores privados una fuerte restricción. Esto favorece el alejamiento de las inversiones a otros sectores de la ciudad, con menores exigencias en el diseño urbano y mayores posibilidades de beneficios económicos; mientras que la inversión pública no es suficiente para recuperar y mantener estas áreas consideradas valiosas.
LA GESTIÓN
Durante las últimas décadas se han producido cambios fundamentales en la forma de administración urbana, lo que afecta en general a todas las acciones sobre la ciudad y en particular al modo de enfrentar la recuperación urbana.
El origen de estos cambios se debe a tres factores básicos:
a) La reforma del Estado
b) La globalización
c) La descentralización
A partir de estos factores se generan nuevas formas de administración urbana. La reforma del Estado y el cambio en su relación con la sociedad y con la economía, implican un cambio de enfoque desde la planificación a la gestión para el desarrollo urbano.
La gestión urbana actual incorpora:
Nuevos actores urbanos
Nuevas políticas urbanas
a) La reforma del estado
El Estado asume un nuevo rol cediendo espacios al sector privado y disminuyendo en gran medida su participación en el desarrollo urbano tanto a nivel de iniciativas y propuestas como en la ejecución de proyectos e infraestructuras urbanas. Surgen nuevas posiciones respecto a la participación de la empresa privada. Los centros de iniciativas de la gestión para la recuperación urbana se multiplican y se producen cambios en las políticas y los modos de gestión tendientes a favorecer nuevas formas de cooperación entre el sector público y el sector privado. Sin embargo, la forma de participación de la empresa privada, muchas veces no se encuentra formalizada al interior de las instituciones públicas responsables, lo que dificulta los procesos de gestión.
b) La globalización
Las economías nacionales dejan de funcionar en forma aislada y deben reestructurarse, por ende también hay que reestructurar las economías regionales y urbanas. La liberalización de las economías y el avance tecnológico producen otra vez “un nuevo orden” sobre la ciudad. Las ciudades pasan a ser puntos nodales de un sistema (de ciudades) internacional en lugar de nacional. La economía global se encuentra dispersa territorialmente pero necesita lugares que concentren lo que la economista holandesa Saskia Sassen denomina “funciones de comando” de las empresas multinacionales y los servicios comerciales especializados, produciéndose un traslado de industrias y oficinas a la periferia de las ciudades (Sassen, 1998). Esta situación favorece la migración intraurbana vaciando sectores centrales consolidados; lo que conlleva a favorecer el deterioro de áreas patrimoniales. Es también en este contexto de globalización que la cultura se valoriza más a efectos de no perder la identidad ciudadana. La capacidad para producir la identificación de la sociedad con su territorio y generar códigos de referencia se hace prioritaria en un contexto de globalización.
c) La descentralización
Paralelamente, se produce un proceso de descentralización, por el cual los gobiernos nacionales reducen aún más su ámbito de acción, para delegar poderes sobre los gobiernos locales y la sociedad civil. La globalización y la descentralización son dos tendencias en proceso que polarizan las decisiones del gobierno nacional que por un lado se enmarcan en un sistema mundial y por otro responden a decisiones tomadas desde los gobernados. Las políticas urbanas deben adaptarse a esta nueva situación y de alguna manera colaborar en los vacíos generados por los cambios que en muchos casos provocan exclusiones sobre los sectores de menores recursos.
d) Nuevos actores urbanos
Los vínculos entre los actores urbanos que antes eran simples de naturaleza binaria entre centro y periferia (Estado y municipalidades), empiezan a ser más complejos al integrarse una multiplicidad de nuevos actores tanto públicos como privados: empresarios, propietarios, gestores inmobiliarios, asociaciones académicas, organizaciones comunitarias, organismos nacionales e internacionales, sociedades privadas y mixtas. Esta situación obliga a generar instancias de coordinación, institucionalización de asociaciones y negociación para realizar una adecuada gestión de la ciudad. En este sentido, se entiende como indispensable el logro de una sinergia entre decisiones públicas y decisiones privadas y definir el equilibrio adecuado entre ellas. Según Lacaze (1987) la gestión urbana tiende a realizarse desde un equilibrio entre una posición convencional que prioriza los procesos formales y una posición más liberal donde se priorizan los resultados.
e) Nuevas políticas urbanas
En este contexto, para lograr un adecuado desarrollo urbano se hace necesario articular una serie de factores que surgen desde una dinámica de cambios en distintos niveles que afectan directa e indirectamente los modos de gestionar la ciudad. Se transforma entonces en indispensable la creación de ámbitos de gestión capaces procesar esta dinámica de cambios y de gerenciar la diversidad de proyectos, iniciativas e instrumentos que se encuentran muchas veces dispersos y de esta forma poder integrarlos y potenciarlos. La ciudad se enfrenta constantemente a nuevos desafíos que la obligan a modificar y adecuar constantemente las políticas urbanas.
Boisier (1997) plantea dos patrones polares de cultura de desarrollo: competitividad/individualidad y cooperación/solidaridad. El primero genera un proceso de desarrollo acelerado pero no equitativo, mientras que el segundo genera gran equidad social y bajo logro material. Considera que para instrumentar una política urbana estos debieran encontrarse mezclados y en equilibrio.
En la actualidad, los objetivos de las políticas urbanas, se dividen fundamentalmente en dos orientaciones: por una parte la conquista de nuevos espacios no urbanizados y por otra, la recuperación y preservación de áreas urbanas consolidadas (Renard, 1996).
Respecto de las políticas para la recuperación de áreas urbanas consolidadas se observan importantes cambios especialmente en lo que refiere a la gestión.
A partir de una investigación realizada que estudia la experiencia reciente en tres ciudades que responden a realidades socioculturales diferentes (París, Europa, Los Ángeles, Norte América y Montevideo, Latinoamérica) se observan aspectos significativos que pueden colaborar en el diseño de políticas urbanas. Para ello se analizaron comparativamente tres sectores urbanos que se corresponden con centralidades históricas de estas ciudades: las causas del deterioro, las normas urbanísticas, los ámbitos de gestión, los instrumentos de gestión y las formas de integración público-privada. A partir de este estudio surgen una serie de conclusiones a destacar.
CONCLUSIONES
Las dos primeras conclusiones se consideran las más relevantes:
1. La integración del sector privado es indispensable para la recuperación urbana. En los tres casos estudiados se observa una tendencia a aumentar la participación del sector privado en la mayoría de las etapas que involucra la gestión para la recuperación de áreas de interés patrimonial. Esto implica una participación más equilibrada de ambos sectores, público y privado en las etapas de gestación, planificación y seguimiento de las iniciativas de recuperación lo que consecuentemente trae aparejado un mayor flujo de recursos económicos provenientes del sector privado.
2. La gestión para la recuperación urbana en áreas de interés patrimonial debe hacerse desde un ámbito de gestión específico que posea la suficiente autonomía y las competencias necesarias para diseñar y hacer el seguimiento de todo el proceso de gestión. En este estudio se demuestra como la eficacia y eficiencia en la gestión no es producto de la existencia y/o aplicación de instrumentos de gestión tomados aisladamente. La intervención de estos ámbitos es un factor determinante para impulsar el éxito de la gestión debido a los siguientes factores:
La presentación de un “paquete” de instrumentos legales, económicos y acciones gerenciado en forma global permite que se potencie la puesta en práctica del conjunto. Resulta para el actor privado más atractivo y accesible, facilitando su inversión en el área.
El manejo de estos instrumentos por parte de los ámbitos de gestión habilita a una relación entre los distintos actores más directa y fluida. La coordinación y articulación publico – publico y publico – privada resulta claramente facilitada al interior de estos ámbitos.
La tarea de difusión, promoción, divulgación y enseñanza sobre las posibilidades de acceder a estos, en todos los casos de estudio se constituye en un valor en sí mismo. En los tres casos la tramitación para aplicar estos instrumentos se realiza desde el ámbito de gestión o desde la orientación directa de este ámbito.
La integración del actor privado a estos ámbitos permite potenciar el conocimiento sobre el área y las posibles intervenciones. El actor privado maneja información y practicas distintas que el actor publico.
Paralelamente a estas conclusiones surgen cuatro de carácter secundario.
3. Se concluye del análisis que existen diversos factores necesarios y complementarios al interior de estos ámbitos de gestión que necesitan cierto grado de equilibrio para poder ser evaluados positivamente y resultan relevantes a efectos de asegurar una estabilidad en el proceso de gestión.
En algunos casos estos factores se encuentran directamente vinculados a la participación del sector privado en forma organizada en la toma de decisiones de la gestión, lo que permitiría una gestión mas transparente y participativa, evitando que las decisiones sean en algunos casos básicamente impuestas por un actor privado aisladamente frente a la necesidad del actor público de obtener inversiones en el área.
En este sentido, la flexibilidad normativa que es considerada en términos generales como una ventaja para el logro de un adecuado desarrollo urbano debido a la importante dinámica
de cambios existente, debe necesariamente ejercerse desde un órgano transparente y participativo para evitar y/o disminuir la discrecionalidad en la toma de decisiones.
La autonomía de gestión se destaca como uno de los factores prioritarios pero debe estar asociada a la posibilidad de administrar fondos y suelo para mejorar su eficiencia.
4. En las últimas dos décadas se ha producido una gran cantidad de nuevos instrumentos de gestión para multiplicar las formas de viabilizar la recuperación urbana. La mayoría de ellos tiene por objetivo captar recursos privados y/o crear mecanismos de compensación a los propietarios afectados en sus intereses inmobiliarios por la declaración de interés patrimonial.
Uno de los instrumentos más atractivos para la compensación por la pérdida de valor económico que suponen las restricciones a los edificios declarados de interés patrimonial es el caso de los Ángeles que se realiza a través de la transferencia de intensidad de desarrollo desde las áreas patrimoniales a otras donde se permite construir otras tipologías de edificios. En Francia existen importantes subsidios y facilidades crediticias para la compensación de estas restricciones y en Uruguay una gran diversidad de instrumentos que implican una acción conjunta entre actores públicos y privados pero cuya implementación no se encuentra aún claramente sistematizada.
5. La existencia de proyectos globales que sirvan de marco estratégico aparece como fundamental para el logro de mejores resultados en la recuperación urbana. La visión estratégica permite una mejor integración de las diferentes disciplinas intervinientes en el desarrollo urbano y de los actores urbanos involucrados lo cual da mayor sustentabilidad a los procesos.
6. Del análisis exhaustivo de los tres casos se obtiene un valor agregado para el benchmarking (el mejoramiento continuo de lo que hacemos a través de aprender como lo hacen otros) que se practica respecto de modos de gestión. Si éste se realiza a partir de un análisis exhaustivo de procesos se pueden obtener buenos resultados. Es necesario atender las condicionantes que permitieron generarlos, los objetivos de la política urbana, la dimensión de lugar y tiempo.
Los procesos de recuperación difieren de acuerdo a características locales, generándose un grado de especificidad de acuerdo al lugar. Los contextos de desarrollo urbano son distintos y existen factores exógenos a la propia unidad territorial que influyen en la dinámica inmobiliaria del sector.
De los aspectos negativos observados podremos optimizar los modos de gestión en distintos países intentando evitar problemáticas ya identificadas y analizadas.
Fuente: http://www.laciudadviva.org
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